2023年全国两会召开在即,全国政协委员、证监会行政处罚委一级巡视员罗卫准备了两份建议。一份是建议启动《证券投资基金法》(以下简称《基金法》)修改工作,一份是建议由中级人民法院统一管辖证券期货第一审行政案件。


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罗卫是新当选的全国政协委员,在证监会履职30年,最近5年在证监会行政处罚委员会工作,目前主要负责行政处罚案件应诉工作,她提的建议和资本市场相关,和自身监管工作紧密相连。

谈及全面注册制推行对证券执法的影响时,罗卫表示,全面注册制下会持续强化欺诈发行、财务造假等重点领域执法,持续完善立体追责体系,推动形成监管合力,加强制度供给,完善相关领域规则,下一步,证监会将进一步完善违法责任认定规则、健全行政裁量基准,扎牢“零容忍”制度笼子,通过各方共同努力,推动形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。

启动《基金法》修改工作

自2012年《基金法》实施以来,我国基金行业实现高速、稳健的发展。

“然而私募股权投资基金未明确纳入《基金法》调整范围,私募股权基金托管人职责边界亟待明确,与《证券法》《期货和衍生品法》协同修改不足,对外借贷与基金流动性风险管理制度缺乏。”罗卫表示,建议在法律层面将该流动性支持机制予以明确,增强基金行业抗风险能力。

罗卫还建议“由中级人民法院统一管辖证券期货第一审行政案件”。她指出,法律规定第一审行政案件原则上由基层法院管辖,原因在于基层法院数量多(3000多家)、分布广,便利当事人行使诉权,将行政争议化解在基层,但证券期货行政案件不宜由基层法院管辖。一是证券期货行政行为的专业性、政策性与基层人民法院审判人才、审判经验欠缺之间存在一定结构性矛盾。大多数基层法院在不了解证监会系统执法规则、执法程序,相应专业知识储备有待提升的情况下,短期内可能难以胜任此类案件办理要求。此外,证券期货相关规则不仅复杂,且时常根据市场的变化作出调整,更增加了跟进的专业难度,由中院管辖一审行政案件,更为适宜。二是证券期货市场是统一的大市场,单个行政案件的判决即可能具有很强的指导、示范作用,影响整个市场监管政策、监管标准的走向。三是现有行政案件一审管辖逻辑不清晰。为统一标准,建议最高院出台规定,明确证券期货第一审行政案件统一由当地中院管辖。

持续强化财务造假等重点领域执法

过去十年间,证监会系统对证券期货违法行为共作出2616份行政处罚决定,罚没总额417亿元,处罚决定数量是此前十年处罚决定数量的5.3倍,罚没金额是前十年罚没金额的26倍。

罗卫长期在证监会工作。她介绍,随着新《证券法》、刑法修正案(十一)以及两办《关于依法从严打击证券违法活动的意见》的出台实施,证券违法成本过低局面得到根本性扭转,“零容忍”强大震慑逐步形成。康得新、康美药业、乐视网等一批“害群之马”被依法从严处罚。对证券欺诈、财务造假背后的中介机构不勤勉尽责违法行为,证监会坚持“一案双查”,依法严厉追究中介机构及其从业人员法律责任,督促中介机构发挥资本市场“看门人”作用。2013年至2022年,证监会对中介机构作出141份行政处罚决定、处罚475人,罚没金额达10.26亿元。

当前,资本市场正在进入全面注册制时代,对实施证券行政处罚工作提出了新要求,全面注册制下,突出以信息披露为核心,紧密围绕提高信息披露质量,督促发行人“讲清楚”、中介机构“核清楚”。罗卫表示,从处罚工作角度看,要重点做好三方面工作,更好保障注册制改革平稳推进。

一是持续强化欺诈发行、财务造假等重点领域执法。欺诈发行、财务造假是资本市场的“毒瘤”,不仅严重损害广大投资者的合法权益,而且影响市场秩序和金融安全,甚至可能诱发社会不稳定。对欺诈发行、财务造假等违法行为依法严惩,是建立以信息披露为核心的发行市场的重要前提。2013年至2022年,证监会系统共对欺诈发行、信息披露违法行为和中介机构未勤勉尽责违法行为合计作出873份行政处罚决定,罚款金额达29.85亿元。下一步,证监会将按照“零容忍”的工作方针,继续围绕上市公司信息披露不断强化执法工作,依法查处相关重大违法案件,压实发行人信息披露责任,督促中介机构发挥“看门人”作用,为注册制行稳致远夯实基础。

二是持续完善立体追责体系,推动形成监管合力。依法严厉打击资本市场违法行为,离不开司法机关的有力支持。证监会将通过不断完善行政处罚和民事赔偿、刑事追责之间的衔接机制,形成行政处罚、民事索赔和刑事责任的立体追责合力。一方面,进一步完善行政处罚和刑事司法的衔接机制,发挥公安部证券犯罪侦查局、最高检派驻证监会的体制优势,切实提高打击资本市场违法犯罪的合力。另一方面,不断提升投资者的获得感。对欺诈发行、信息披露违法行为,及时作出行政处罚,同时细化先行赔付、示范判决、代表人诉讼等民事索赔制度,为投资者维权提供更大便利。

三是加强制度供给,完善相关领域规则。“零容忍”需要“建制度”,严格执法的前提是科学立法。随着全面注册制改革的施行,围绕欺诈发行、财务造假、中介机构未勤勉尽责等重点执法领域,需要继续增加制度供给,科学立法,统筹规则的立改废释纂,增强规则的系统性、整体性、协同性、时效性,更好发挥法律制度固根本、稳预期、利长远的保障作用。下一步,证监会将进一步完善违法责任认定规则、健全行政裁量基准,扎牢“零容忍”制度笼子。通过各方共同努力,推动形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。

关键词: 全国政协委员 行政处罚 财务造假